市场监管总局发展研究中心：健全食品声称管理体系 助力食品产业健康发展
2023-08-08
摘要：我国是食品生产和消费大国。食品安全是基本民生问题，也是重大政治问题、经济问题和公共安全问题。现阶段，我国食品声称管理体系尚不健全，夸大声称、虚假宣传的违法行为层出不穷、屡禁不止，不仅危害人民群众身体健康，严重打击消费信心，同时扰乱了正常的市场秩序，影响国民经济健康、持续、稳定发展。有必要基于食品声称相关问题影响居民消费的客观事实，梳理我国食品声称管理现状，分析其存在的主要问题，提出健全我国食品声称体系的建议，助力行业健康有序发展。
关键词：食品声称；保健功能；营养安全；消费信心
民以食为天，食以安为先。食品安全不仅关系人民群众身体健康与生命安全，食品行业作为国民经济发展的重要支柱产业之一，食品安全更是关系国家经济发展与社会和谐稳定。现阶段，我国食品安全的主要问题已由质量安全问题向营养安全问题转变。①作为消费者认识和选择各类食品的重要依据和有效工具，真实、科学的食品声称对于保障食品安全至关重要。然而，我国尚未形成统一、系统、科学的食品声称管理体系，夸大食品声称、虚假宣传产品的违法行为屡有发生，影响了人民群众的获得感、幸福感和安全感。
国际食品法典委员会(CAC)通过发布《预包装食品标识通用标准》《产品声称通用准则》《营养和保健声称使用准则》等标准和准则对全球食品声称的管理进行指导。其中，《预包装食品标识通用标准》明确了营养特性声称属于食品声称的一部分，并将“食品声称“定义为声称、暗指或暗示某种食品具有特定品质的任何表述，包括产地、营养特性、性质、加工、成分或其他特性方面。《营养和保健声称使用准则》明确了营养特性声称包含营养声称和保健声称两大类，其中营养声称与食品具有特定营养特性相关，多与营养素的特性相关，包括营养素含量、比较及无添加三种类型；保健声称强调食品或其成分与健康之间的关联性，多与营养物质的功能相关，包括营养素功能、其他营养物质功能及降低疾病风险三种类型。值得注意的是，《产品声称通用准则》明确，食品声称不可用于预防、减轻、治疗或治愈某种疾病、机能失调或改善生理状况，除非此类声称符合营养和特殊膳食用食品法典委员会制定的食品法典标准或准则，或者食品销售国的法律允许此类声称。
我国涉及食品声称管理的法规以《食品安全法》及其实施条例为主、食品相关标准为辅，食品相关标准主要包括《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)、《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)、《预包装特殊膳食用食品标签》(GB13432-2013)等。《预包装食品标签通则》明确营养标签是预包装食品标签的一部分，通过营养标签向消费者提供食品营养信息和特性说明，包括营养成分表、营养声称和营养成分功能声称。我国的食品声称主要指营养声称和营养成分功能声称，相比于 CAC 提及的食品声称范围更聚焦。同时，《预包装食品营养标签通则》也明确营养标签标示的任何营养信息，应真实、客观，不得标示虚假信息，不得夸大产品的营养作用或其他作用。
近年来，我国食品产业主营业收入约占 GDP 的10%，食品产业已成为我国经济的重要组成部分。根据国家统计局发布数据，我国居民人均可支配收入增长率在 2021 年前均高于人均消费支出率，其中，人均食品烟酒支出增长率在2019 年超过人均消费增长率，但 2021 年后优势逐渐减弱（见图 1），一方面疫情抑制了居民非生活必需品的消费；另一方面也反映出我国居民食品类消费仍显动力和信心不足。
根据中国消费者协会官方网站数据，对 2017- 2021 年间全国消协组织受理投诉情况中的商品和服务类别统计分析可知，按照商品大类维度分析（见图2 ），食品类投诉数量由 2017 年的 20944 件增加到2021 年度的 77301 件，其在商品大类投诉中所占比重呈逐年上升趋势，2020 年增速尤为显著。食品类投诉案件数量排名从 2017 年最初的第 6 位升至 2021 年第 3 位。按照具体商品维度分析（见图 3），食品投诉量由 2017 年度 13551 件增加至 2021 年度的59592 件，其中 2020 年度投诉案件同比增长115.51%。在此期间，食品投诉数量也在具体商品投诉排名中由2017 年最初的第 5 位升至 2021 年的第 1 位。
笔者通过整理市场监管总局官方网站公布的“多部门联合整治＇保健＇市场乱象百日行动”和“2022 民生领域＇铁拳＇行动”典型案例，共收集案例 225 件，其中涉及食品类案例 114 件。在食品类案例中，食品夸大、虚假宣传类案例所占比重最高，共计 59 例，占食品类案例的 51.8%，占典型案例总和的 26.2%。
分析这些具体案例，食品欺诈和虚假宣传问题主要体现在以下三个方面：一是食品中添加非法物质后，夸大声称和虚假宣传。如消费者购买了声称“治疗风湿、腰椎颈椎疼痛”的固体饮料及压片糖果，服用后感觉身体不适。经对四款产品送检、检测，结果检出醋酸泼尼松（激素类药品）、吲哚美辛（镇痛类药品）等成分。二是发布虚假广告或利用非法手段进行商品推销，蒙蔽消费者。如贵州某生物科技有限公司在其销售的牛初乳粉宣传册中，印有“四倍含量”“黄金奶源” “取自北纬 47°呼伦贝尔纯净草场”“48 小时鲜初乳” “奶源采收半径距生产车间 2.9 公里以内”等无任何科学证明的内容。三是故意将普通食品与特殊食品及药品进行概念混淆，诱使消费者作出错误选择。如四川省达州市某商贸有限公司在活动中宣传其销售的“长寿伴侣藜麦米”产品具有治疗高血压和糖尿病等疾病的疗效。
经分析 2017-2021 年间人均可支配收入、消费支出和食品烟酒支出增长率的关系，以及食品大类和具体产品投诉举报情况，我国居民在食品领域的消费信心明显不足，并且食品声称不规范是现阶段影响食品安全的重要问题，严重损害了我国食品产业形象，扰乱了市场秩序，影响了国民经济的健康、持续、稳定发展。
《食品安全法》明确“ 保健食品声称保健功能”，《食品安全法实施条例》进一步规定，除保健食品外的其他食品不得声称保健功能。
截至目前，我国受理批准的保健功能共 27 种，市场监管总局对允许使用的保健功能采用目录制管理，《保健食品原料目录与保健功能目录管理办法》明确了纳入保健功能目录的保健功能要求，如具有明确的健康消费需求，能够被正确理解和认知；具有充足的科学依据及科学的评价方法和判定标准；不得涉及疾病的预防、治疗和诊断；不得出现可能误导消费者等其他情形。虽然保健功能未给出官方定义，但任何单位或个人在开展相关研究的基础上，可以向审评机构提出拟纳入或者调整保健功能目录的建议。
我国食品相关标准对食品声称管理的方式与国际食品法典委员会(CAC)的管理方式相似，主要通过标准和准则的形式呈现。CAC 明确允许食品声称的类型分为营养声称与保健声称，我国则分为营养声称和营养功能声称，其中营养声称仅包含含量声称和比较声称，不包含 CAC允许的无添加声称。营养功能声称定义为某营养成分可以维持人体正常生长、发育和正常生理功能等作用的声称，与 CAC 中明确的营养素功能声称、其他功能声称的定义吻合，但不包括CAC 允许的降低疾病风险声称。
现阶段，我国保健食品之外的其他食品仅允许营养含量声称和营养成分功能声称，其具体要求参见表1 和表 2。
通过上述表格内容可知，营养声称主要是聚焦食品中营养成分的含量描述其绝对值或比较值，相关数据需符合客观事实。营养成分的功能声称尚未分类管理，仅列举了 23 种能量和营养成分功能声称标准用语，与市场需求存在一定差距。
值得注意的是，《食品安全法》第四章第四节将保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品区别于其他普通食品，归为特殊食品进行严格监管，但是食品相关标准在分类管理营养标签的过程中又将食品分为特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品、其他预包装食品两大类，其中特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品中包含部分特殊食品，但未能全覆盖。
（一）食品声称管理的体系尚未健全
从涉及食品声称管理的部门来看，食品安全国家标准制修订工作职能隶属于国务院卫生行政部门，食品安全监管工作职能隶属于国务院食品安全监督管理部门，即监管依据的制定部门与监管部门非同一部门，由于工作方式方法的不同，导致法规和标准在制修订过程中衔接存在问题，同时由于相关工作同步性欠缺，为后续食品声称的监管和消费者权益保护埋下隐患。
从现行的食品声称法规和标准配合度来看，我国食品安全现行法规和食品安全标准对食品的分类不尽相同。法规方面，《食品安全法》明确保健食品、特殊医学用途配方食品及婴幼儿配方食品属于特殊食品；标准方面，特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品包含婴幼儿配方食品、特殊医学用途配方食品等《食品安全法》中明确的特殊食品，同时还包含辅食营养补充品、运动营养食品，以及其他具有相应国家标准的特殊膳食用食品。特殊食品与特殊膳食用食品两者存在交集又有不同，容易误导消费者将特殊膳食类食品和专供婴幼儿的主辅类食品中的非特殊食品等同于特殊食品，从而引发食品虚假、夸大宣传等损害消费者权益的事件。
（二）食品声称管理的具体制度有待完善
法规方面，《食品安全法》中提及的“保健功能“暂无明确法律定义，保健功能的审批工作与保健食品的审评工作同步开展，即保健功能的审评是保健食品审评工作中的一部分。由于多重原因叠加影响，我国保健食品审评审批的步伐相对缓慢，现阶段我国受理批准的保健功能仅 27 种，难以满足老百姓对健康的需求。同时，由于保健食品新功能的技术审评细则暂未印发，拓展保健食品新功能的工作存在一定难度。
标准方面，《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)明确我国预包装食品允许使用营养声称和营养功能声称，其中营养声称为含量声称，消费者易于理解；营养功能声称对象是营养成分非产品本身，但《预包装食品营养标签通则》(GB28050-2011)并未对功能声称的相关要求进行明确，仅列举了 23 种能量和营养成分功能声称的标准用语，但是食品中的能量和营养成分绝不止 23 种， 超出此范围的营养成分如何声称缺乏指导原则。同时，消费者很难区分营养成分功能声称与保健功能，实质上保健功能是对产品整体进行声称，营养成分功能声称仅是对产品中的某一成分进行声称。但由于宣传时弱化声称对象、突出功能性等原因，消费者往往将带有声称的产品均归位对产品整体的声称。换言之，消费者将带有声称的产品均等同于保健食品。正因为普通食品的营养成分功能声称存在诸多不规范的情形，严重影响了保健食品产业的健康发展。
（三）食品声称传播的监管手段有待丰富
广告是消费者选择商品的重要信息来源，也是商家扩大市场、追求利润的重要营销手段，但通过广告夸大或虚假宣传的食品声称，引起食品安全问题的案例不在少数。
从传播媒介来看，随着移动互联网的创新发展， 纸质广告、广播广告、电视广告、网络广告等传播平台互相融合，衍生出新的传播渠道和方式，新业态的快速发展折射出监管的滞后，如明星网红等特殊带货群体利用其粉丝的信任及拥有的流量，在自身未了解产品、平台未严格审核产品的前提下进行推销，造成虚假宣传、质量不过关等问题；又如微信衍生出的微商群体，其特点是阵地小、成本低、隐蔽性强，对产品的宣传难以监控，使之成为夸大或虚假宣传食品声称的重灾区。此外，具有全球性、无形性、匿名性、及时性等多重属性的跨境电子商务，由于其监管的特殊性，也成为虚假宣传、非法添加的多发区。
从传播内容来看，利用新业态夸大或虚假宣传食品声称呈现点多、面广等特点，监管难度不断增大。一是使用极限词。不良商家采用异体字、谐音等方式变相使用极限词，违反《广告法》的相关规定，利用信息不对称，损害消费者的知情权。二是宣称治病疗效。虽然《食品安全法》明确保健食品声称保健功能，即使保健功能尚无法律定义，但保健食品的定义中同样明确其不以治疗疾病为目的，同时现阶段普通食品能声称功能的仅限其营养成分而非产品本身。三是混淆特殊食品与普通食品。由于特殊食品中的保健食品能声称保健功能，因此不良商家往往采用打“ 擦边球“ 的方式，将普通食品的声称与保健食品的保健功能声称产生关联，误导消费者。
（四）食品声称的相关科普工作亟需加强
从食品声称科普理论基础来看，我国健康机理和营养成分的科学技术研究相对落后，营养立法、工作制度较于发达国家和地区仍处于起步建设阶段，营养标准体系尚不完善，从而导致营养改善工作相对滞后，营养科普工作针对性不强。如根据相关标准，我国普通食品可进行营养声称和营养成分功能声称，声称的范围多为营养素及其他营养物质的含量、功能声称，声称内容在国际上基本达成科学共识。但营养素及其他营养物质的功能声称与特殊食品中保健食品的保健功能声称存在交集却没有明确的区分依据，导致消费者很难分辨普通食品与保健食品。
从食品声称科普推广实践来看，一是现阶段的食品安全科普工作手段和内容较为单一、缺乏互动趣味性、科普服务能力不足， 难以吸引公众广泛参与。2021年，上海师范大学“安全新食代”大学生科普队选取上海市 5 个社区 320 名居民进行线下的食品安全知识- 态度-行为(KAP)调研，结果表明：社区居民对食品安全知识缺乏全面、系统且深入的了解，存在误区，且个体差异较大。究其原因，科普活动中专业知识的讲解缺乏具体生动的例子，多数百姓难以理解，即使线下的科普活动备受百姓喜欢，但是内容的持续专注度不够，难以高效的推广。二是需要打造专业的科普团队和科普平台。食品安全谣言五花八门、层出不穷，还有部分媒体的不客观报道严重影响民众的知情权、获得知识权，若上述问题没有得到及时解决回应，容易让民众造成恐慌。现阶段，由于普通食品宣称功能的情况较为普遍，推广产品的形式五花八门，推广产品的团队和平台更是鱼龙混杂，打着养生保健、科普宣传的旗号夸大宣传销售产品的情况时有发生，若不规范科普的内容和平台，老百姓很难辨别其真实性和科学性。
2022年4月，国务院办公厅印发《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》；2022 年中央经济工作会议明确，2023 年将稳增长置于经济工作首要位置，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，着力恢复和扩大消费，加大宏观政策调控力度。针对食品安全领域，建议从规范食品声称管理的“小切口” 入手，做好释放消费潜力、提振消费信心的“大文章”。
（一）健全食品声称管理体系
宏观层面，建议健全食品安全跨地区跨部门协调联动机制，优化涉及食品安全工作的相关部门及职能，统筹好食品安全工作的顶层设计，加强包括食品声称在内的食品安全相关法规与标准制修订工作的衔接，以及相关制度与监管工作的衔接，确保食品安全工作形成合力，加速构建统一权威的食品安全“一盘棋”工作格局。微观层面，《食品安全法》中特殊食品的种类与《预包装特殊膳食用食品标签》(GB13432-2013)中特殊膳食用食品的概念模糊，不便于消费者正确认知，建议相关职能部门基于我国国情和食品产业的发展现状，并借鉴国外有益经验，统一法规和标准中食品的分类，从源头规范食品声称，便于后续相关法规和标准的同步延伸，为健全食品声称管理体系、保障消费者权益奠定基础。
（二）完善食品声称管理的具体制度
一方面，根据《食品安全法》对特殊食品声称管理的要求，建议明确保健功能的法律定义，尽快出台保健功能评价的系统性、指导性文件，确保保健食品保健功能的申请路径通畅，保健功能的使用科学合理；另一方面，建议借鉴 CAC 的做法，完善食品声称相关标准，在明确食品声称分类、定义的基础上，实现营养成分功能声称用语的标准化，畅通补充和更新营养成分功能声称的渠道，保障普通食品在科学证据支撑下进行规范的营养成分功能声称。此外，建议利用畅通保健食品新功能的机会，对保健食品进行分级分类管理，简化声称风险较低类型产品的准入门槛，做好普通食品与保健食品的衔接，确保市场上所有经科学证实、安全具有保障的产品都能找到科学声称的渠道。
（三）丰富食品声称传播监管的手段
新业态发展过程中衍生的各类平台是夸大或虚假宣传食品声称的重灾区，应重点关注并加强治理。一是压实平台主体责任。平台作为其入驻商家的监管者和监督者，首先要建章立制，明确入驻商家的资质要求、实施准则及消费保障；其次建议商家在主动亮照、更新亮照的基础上，建立登记核验档案，根据其经营特点，实现预防为主、风险管理、精准防控，即使出现消费纠纷也能在第一时间采取行动掌握主动；再次因商家虚假宣传造成严重后果或社会影响的，建议平台根据影响程度对商家施以严厉的处罚措施，并向社会公开处罚结果，向监管部门报送相关信息；最后要搭建好监管部门、商家、消费者之间的沟通桥梁，通过知识普及、建立链接的方式简化消费者向监管部门投诉的渠道与方法。二是监管部门优化依法规制流程与机制。现阶段，食品类别中仅保健食品和特殊医学用途配方食品纳入事前审查范围。基于食品的特殊属性，建议出台食品类广告的指导意见，做好所有食品广告的事前监管。同时，建议统筹食品广告的行政审查职能，有效解决食品广告事后监管的滞后性和分散性。三是规范跨境电商等特殊渠道的监管，避免国内产品及营销方式被过度监管，国外产品却利用特殊渠道”随意“流通的情况。
（四）加强食品声称相关的科普工作
建议通过社会共治的方式推进包括食品声称在内的相关食品安全科普工作。政府方面，应持续完善食品安全科普体系建设，构建品牌、平台、改革、机制、队伍、阵地六位一体的高质量科普服务体系，支持各方发展和推广食品安全科普工作。企业方面，压实食品安全主体责任，鼓励头部企业及有意愿的企业加大科学研究力度，与政府合作共同推进科学有效的食品声称体系建设，同时加强相关人员业务能力培训，推广营养声称的规范使用。发挥行业组织作用，搭建好政府、企业和消费者之间的桥梁，重点在食品营养方面加强对消费者的宣传教育，鼓励其关注营养声称，加深其对食品声称的认识，减少不法商家夸大宣传、虚假宣传的空间。